De overheid wil in 2050 in Nederland een volledig circulaire economie hebben bereikt. Een enorme opgave. Daar komt nogal wat bij kijken.
Bij een circulaire economie gaat het om het radicaal efficiënter omgaan met beschikbare grondstoffen, materialen en producten. Dat kan op vier manieren: (1) minder grondstoffen gebruiken, bijv. door producten te delen, efficiënter te fabriceren, of ze niet meer te maken, (2) producten en onderdelen hergebruiken en repareren, (3) materialen recyclen zodat er minder afval wordt gestort en verbrand, en (4) eindige grondstoffen vervangen door hernieuwbare grondstoffen, zoals hout of landbouwgewassen.
Een circulaire economie is dus meer dan alleen maar recyclen. Het houdt ook in, dat er bij het ontwerpen en maken van producten al rekening mee gehouden, dat ze makkelijk gerepareerd en hergebruikt moeten kunnen worden. Dat betekent in veel gevallen overstappen op een andere manier van produceren. Het betekent ook, dat de gebruiker van een product steeds minder vaak ook de eigenaar is. In een circulaire economie gaan we veel vaker betalen voor het gebruik dan voor het bezit van een product. Producenten blijven dan eigenaar van het product en daarmee ook verantwoordelijk voor reparatie, hergebruik en recycling.
De overheid wil dat we in 2050 in Nederland een volledig circulaire economie hebben bereikt. Als tussenstap moet in 2030 het gebruik van primaire abiotische grondstoffen (mineralen, metalen en fossiel) zijn gehalveerd. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) monitort en evalueert de voortgang. De overheid heeft al wel afspraken met bedrijfsleven en maatschappelijke partners gemaakt, op vrijwillige basis, en stimuleert circulaire initiatieven. Maar het PBL adviseert de inzet van meer dwingende instrumenten: heffingen en regulering. Voorbeeld: alleen gebruik maken van producten die een x aandeel gerecycled materiaal bevatten.
Het helpt ook, als de doelstellingen van het beleid concreter worden gemaakt. Het moet duidelijk zijn, dat het niet alleen gaat om efficiënter omgaan met grondstoffen en producten, maar ook om het tegengaan van de ongewenste effecten van grondstoffengebruik. Dan hebben we het over tegengaan van klimaatverandering, het verlies van biodiversiteit en de vervuiling van lucht, water en bodem. Een circulaire economie draagt bij aan een duurzame samenleving.
Er is de laatste jaren veel te doen over het functioneren van de overheid, zowel over de politiek als over de uitvoering van het beleid. Toeslagenaffaire, problemen in de jeugdzorg en nog veel meer. Een veel gehoord geluid is, dat er een nieuwe bestuurscultuur moet komen met meer openheid en meer verbinding met de samenleving. Kim Putters, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, betoogt in een november vorig jaar gehouden lezing, dat er meer moet gebeuren dan het verbeteren van de omgangsvormen tussen politici en beter luisteren naar professionals in de uitvoering. Hij constateert ontevredenheid over uitkomsten van overheidsbeleid, bij een vaak onduidelijke rolverdeling tussen overheid en burgers. Dat gaat over het sociaal contract.
Putters bedoelt met een sociaal contract het geheel aan geschreven en ongeschreven regels die een samenleving ordenen, vastgelegd in mensenrechten en grondrechten. In een democratische rechtsstaat leidt dat tot rechten en plichten, en tot consensus over de wederzijdse verwachtingen van burgers en overheden. We staan macht af aan de staat in ruil voor bescherming en veiligheid. We verwachten daarbij een eerlijke en rechtvaardige overheid. Een sociaal contract krijgt betekenis door wat het in de praktijk voor burgers betekent. Overheidsbeleid speelt daarin natuurlijk een belangrijke rol. Putters ziet zes patronen die de invulling en uitvoering van het sociaal contract in de weg zitten.
1. Onrealistische aannames over burgers. Een voorbeeld is de onrealistische manier waarop in het sociaal domein naar de zelfredzaamheid van mensen wordt gekeken. De meest kwetsbare ouderen staan er vaak alleen voor, vinden moeilijk hun weg in de complexe regels, en krijgen daardoor niet de hulp die zij nodig hebben. Zo werd ook de zelfredzaamheid van mensen met een arbeidsbeperking overschat. Na de invoering van de Participatiewet vonden ze minder vaak werk, ook omdat het voor werkgevers ingewikkeld was ondersteuning te organiseren. Andere voorbeelden zijn het inburgeringsbeleid en de aanpak van de corona.
2. Weinig inzicht hoe het beleid voor mensen uitpakt. Het leenstelsel in het onderwijs is ingevoerd omdat het beurzenstelsel studenten uit de hogere sociale lagen bevoordeelde. Het zou eerlijker zijn om studenten die na hun studie meer gaan verdienen een deel terug te laten betalen. Er werd echter uitgegaan van te optimistische aannames. Studenten zien een studie niet altijd als een investering, maar als een recht, de goedbetaalde baan is er niet vanzelfsprekend voor alle studenten, en het leenstelsel heeft ook niet de sociale ongelijkheid verkleind.
3. Bestaande inzichten worden bewust weggeredeneerd. Bij de vorming van beleid wordt onderzoek gedaan en worden uitvoeringstoetsen gepleegd. Maar vaak wordt daar te weinig mee gedaan, veelal uit politieke overwegingen, bijvoorbeeld omdat er nu eenmaal een moeizaam compromis is gesloten. Er wordt niet de tijd genomen om iets met de vergaarde kennis te doen. De politiek blijft maar uitleggen waarom de praktijk het beter moet doen met de middelen die er zijn, in plaats van zich te herbezinnen.
4. Kortetermijndenken belemmert de aanpak van strukturele vraagstukken. Grote onderwerpen als de energietransitie of het duurzaamheidsbeleid nemen decennia in beslag en gaan over kabinetsperiodes heen. Door de ingrijpende gevolgen en de kosten voor de burgers is de verleiding groot om ze vooruit te schuiven. Bedrijven moeten erop kunnen rekenen dat investeringen in duurzaamheid over een langere periode kunnen worden gedaan, en dat de overheid daarin faciliteert als een betrouwbare partner. Ook bewoners die hun woningen willen verduurzamen moeten erop kunnen rekenen dat de overheid hen op termijn ondersteunt en bijvoorbeeld niet ineens de subsidie stopzet.
5. Gebrek aan reflectie door teveel haast. In de dagelijkse werkelijkheid van beleid en politiek is nauwelijk ruimte voor reflectie. De continue druk van media en kamervragen maakt dat men moeilijk loskomt van de kortetermijnfocus en niet over kabinetten heen kan kijken. Een slechte zaak, want terugkijken en bezinning kan leiden tot herbezinning en bijstelling van beleid. Zo had er bij de aanpak van de coronacrisis naast de focus op het aantal besmettingen ook oog moeten zijn voor wat rechtvaardig, menswaardig en fatsoenlijk is. Inzichten over de veelzijdigheid van de coronacrisis en de aanpak daarvan zijn wel aangereikt, maar regelmatig weggewuifd.
6. Te weinig afweging van waarden. In veel beleidsdossiers zien we terug dat de overheid efficiënter en zakelijker moet opereren, en meer aan de samenleving moet overlaten. Dat is bijvoorbeeld gebeurd met de statushouders. Maar in de samenleving leeft een groot aantal opvattingen over of en hoe vluchtelingen moeten worden opgenomen. Als de afweging hoe met vluchtelingen moet worden omgegaan aan de samenleving wordt overgelaten, bereik je als beleidsmakers je doelstellingen niet.
Vluchtelingen in Ter Apel
Kortom: als je deze patronen op je laat inwerken, hoeft het niet te verbazen dat burgers steeds vaker vragen stellen bij de eerlijkheid en betrouwbaarheid van de overheid. Als professionals en burgers zich in de uitvoeringspraktijk geen raad meer weten of zich onverschillig opstellen, is er een probleem. Beleid en politiek hebben, ook door uitbesteding van publieke taken, steeds minder zicht op de uitvoeringspraktijk. De nadruk op bedrijfsmatig werken drukt te menselijke maat weg. Vertrouwen komt onder druk te staan door reële problemen van mensen die al langer niet werden opgelost, en door onduidelijkheid over wat van de overheid mag worden verwacht.
Uit onderzoeken door het SCP blijkt, dat ruim 20% van de bevolking te maken heeft met een stapeling van achterstand op het terrein van werk, onderwijs, gezondheid en sociale netwerken. Zij voelen zich steeds minder gewaardeerd door het meer welvarende deel van de bevolking en de politiek. Het is voor hen steeds minder vanzelfsprekend om met studeren en hard werken een betere toekomst te krijgen, en dat was toch altijd het uitgangspunt van ons sociaal contract. En dat vertaalt zich weer naar pessimisme en onbehagen. De ervaren ongelijkheid is niet goed voor het sociaal en institutioneel vertrouwen.
Het roept twijfel en boosheid op over de uitkomsten van ons sociaal contract in de praktijk, maar ook over overheidshandelen, dat vaak vanuit één rationaliteit of mensbeeld redeneert. Veelal gaat het om het bereiken van doelmatigheid en kostenbeheersing via uitbesteding, decentralisatie, meer eigen verantwoorde-lijkheid en new public management. Zelfredzaamheid vereist niet minder maar meer eisen voor goede publieke voorzieningen, inlevend ambtelijk vakmanschap, en het besef dat geprivatiseerde voorzieningen dat niet vanzelf oppakken. De overheid hoort bij te sturen als de sociale basis voor mensen en in regio’s tekortschiet. Ook zien we dat de burger lang niet altijd serieus wordt genomen, of juist gewantrouwd. Dit werkt in het nadeel van mensen in kwetsbare posities die door het verantwoordingsbos de bomen niet meer zien of geen hulp meer durven aanvragen.
Putters concludeert, dat herbezinning op het overheidsfunctioneren nodig is om maatschappelijke problemen op te lossen en daar draagvlak voor te behouden. Het gaat om consensus over wat overheden en burgers of bedrijven wederzijds van elkaar mogen verwachten en met welke aannames over ieders rol. Een serieuze check op de uitvoerbaarheid van beleid wordt daarmee een fundamentele toets voor ons sociaal contract. Dat vergt toetsing van overheidshandelen in drie stappen.
1. Neem het leven van mensen als uitgangspunt, en dat betekent dat overheidsbeleid integraal over de verschillende beleidsterreinen heen moet werken. Het definiëren van dat algemeen belang vergt dat de overheid weet wat burgers beweegt, wat hun wensen en ervaringen zijn, en welke ongelijkheid en onrechtvaardigheden zich voordoen.
2. Durf opgavegericht te werken en bestaande overheidslagen, ingerichte systemen en beleidskokers los te laten. Durf verantwoordelijkheid te delen met bedrijven en burgers. Daarvoor moet je weten wat gemeenten, bedrijven, professionals en burgers willen. Weten of burgers zelfredzaam kunnen en willen zijn en onder welke voorwaarden. Of professionals ruimte krijgen en hoe. Dat gemeenten niet slechts uitvoeringsorganisaties voor rijksbeleid zijn, en keuzes kunnen maken over de inrichting van de lokale samenleving.
3. De overheid moet gebruik maken van de beschikbare kennis. Ze moet de tijd nemen om te kijken of de feiten en de alternatieve inzichten gekend en gedeeld worden. Want dat is cruciaal voor draagvlak in de uitvoering.
Deze check op wederzijdse verwachtingen en haalbaarheid van beleid vergt een continue dialoog. De wederzijdse afhankelijkheid tussen burgers en overheid is de kern van onze democratische rechtsorde. Een nieuwe bestuurlijke cultuur gaat dus over het voldoen aan gerechtvaardigde verwachtingen over de uitkomsten van beleid en wie daarvoor verantwoordelijkheid neemt. Het gaat om een sociaal contract waarbinnen beleid problemen van en met burgers oplost. Dan bepalen mensen vervolgens zelf wel of ze de overheid weer willen vertrouwen. Dát is de nieuwe bestuurscultuur, aldus Kim Putters.
